Riorganizzare gli enti locali in abruzzo di Alessandro Panepucci

di Alessandro Panepucci (l’articolo risale all’autunno del 2011)

E se invece fosse una buona idea accorpare i piccoli Comuni? E se davvero le province fossero votate più a pagare stipendi che ad erogare servizi ai cittadini? Se la levata di scudi degli amministratori locali fosse solo una difesa corporativa di enti che vogliono superare questa crisi senza ammodernarsi?

I livelli amministrativi più vicini ai cittadini sembrano non risentire dei cambiamenti occorsi nei 150 anni di vita del nostro Stato, alimentando anch’essi quel sentimento di antipolitica oggi tanto diffuso.

Nel 1861 non esistevano le automobili, l’energia elettrica, i telefoni e i computer; si impiegava mezza giornata per percorrere 30 km a piedi e una settimana per recapitare una lettera. L’Italia era divisa in circa 8100 Comuni e 59 Province, organi amministrativi dello Stato centralista. Ad essi si sommeranno circa 1100 Comuni e 10 Province annesse nel decennio successivo (Veneto, Friuli e Lazio), e circa 680 Comuni e 2 Province annesse dopo la I Guerra mondiale (Trentino-Alto Adige, Venezia Giulia); le Regioni non esistevano e si sarebbe dovuto attendere più di un secolo per la loro creazione. Gli uffici dello Stato erano organizzati per fornire ad ogni paese i servizi essenziali dell’epoca.

Oggi impieghiamo mezz’ora per percorrere 30 km in automobile o in autobus, un secondo per spedire una e-mail dall’altra parte del mondo ma abbiamo ancora lo stesso numero di Comuni (circa 8100) e il doppio delle Province (110), a dispetto della razionalizzazione del lavoro e dei servizi che ha caratterizzato anche in modo critico il settore privato. I lavoratori e le imprese hanno subito licenziamenti, fallimenti, accorpamenti e spostamenti di sede mentre queste amministrazioni non si sono riorganizzate per massimizzare e semplificare i servizi erogati, liberando così risorse utili al risveglio della Nazione.

E’ giunto il momento di studiare ed attuare una revisione organica dei livelli amministrativi, portando a compimento quel processo di decentramento chiamato regionalismo proposto già nell’Assemblea Costituente ma ritenuto in quella sede troppo audace. Infatti, nonostante fosse stato discusso il superamento delle province, esse furono mantenute e si dovette attendere ben 25 anni per vedere le prime timide mosse delle amministrazioni regionali. Le riforme costituzionali degli ultimi 10 anni hanno continuato con estrema lentezza questo processo di decentramento, non senza conflitti di competenze tra enti diversi.

Ora la crisi economica e finanziaria ci costringe a trovare disperatamente le risorse e si è proposto di tagliare gli enti locali con criteri alquanto discutibili, come le soglie di popolazione e di superficie.

La manovra finanziaria è servita per creare il dibattito sull’argomento ma non può dettare le regole di questa riorganizzazione. Non si può operare con criteri puramente contabili ma l’obiettivo deve essere la garanzia di servizi migliori allo stesso costo per il cittadino, riducendo gli sprechi. Per trovare i fondi necessari possono essere tagliati altri capitoli di spesa del bilancio statale, invece le amministrazioni locali, a parità di budget, devono puntare alla massimizzazione degli investimenti e dei benefici alla popolazione, cercando di non interrompere il processo di decentramento e quindi di avvicinamento della politica ai cittadini. Dati alla mano l’accorpamento dei Comuni sotto i 1000 abitanti porterebbe nelle casse dello Stato solo pochi milioni di euro, a fronte dei 70 miliardi necessari.

I tagli lineari non possono essere praticati anche nella geografia amministrativa. Non esiste un numero perfetto di Comuni deciso dall’alto, nessuno può dire se sia meglio averne 5 mila o 10 mila. Si può invece operare sulla loro efficacia, cercando un equilibrio tra popolazione e superficie del comune, in modo che i servizi siano distribuiti in maniera capillare ma siano anche gestiti con le opportune economie di scala che ne garantiscano la sostenibilità finanziaria. Ad esempio non è possibile organizzare il trasporto pubblico in Comuni al di sotto dei 3 mila abitanti, mentre un comune di 10 mila abitanti può permettersi mezzi e personale per offrire questo servizio sempre più indispensabile ad una popolazione che invecchia e che è a corto di risorse energetiche.

La proposta: Comprensori e Comuni-territorio

In Italia la metà della popolazione vive nelle 500 Città con più di 20 mila abitanti, mentre l’altra metà vive in circa 7600 Comuni da 30 abitanti a 20 mila abitanti (con media di 4 mila abitanti), assolutamente dipendenti dalle Città anche per i servizi di base.

Una riorganizzazione a lungo termine non può limitarsi all’accorpamento dei micro-Comuni sotto i mille abitanti, ma dovrebbe prevedere delle sinergie  molto più strette tra territori aventi per esempio una taglia media di 10 mila abitanti e 85 km^2, con un minimo di 4 mila abitanti per le zone di alta montagna o scarsamente popolate. Così i 30 milioni di abitanti che non vivono in Città saranno amministrati da circa 3 mila Comuni-territorio in grado di erogare servizi di base, mentre si rivolgeranno alle circa 500 Città capoluogo di Comprensorio solo per i servizi superiori.

I Comprensori sono unità geografiche definite solitamente da confini naturali o storici difficilmente superabili, che hanno un elevato grado di autocontenimento: tendono cioè a gestire molte funzioni e servizi al loro interno, rivolgendosi all’esterno in misura limitata e comunque non quotidiana. Sono quasi sovrapponibili ai Centri per l’Impiego, a sancire la stretta relazione che essi hanno con la parte produttiva del nostro paese. Se l’Italia è davvero una repubblica democratica fondata sul lavoro allora i comprensori rappresentano più delle province una organizzazione razionale del territorio. Essi non prevedono altri organi elettivi (cioè non si cancella il consiglio provinciale per crearne uno comprensoriale) ma il coordinamento dei Comuni di un Comprensorio può essere affidato alla Città capoluogo di Comprensorio, che avrà rappresentanti eletti sia dai cittadini del capoluogo sia da quelli dei Comuni che formano il Comprensorio.

Riassumendo potremmo avere tre livelli amministrativi:  il primo sarà formato da Comuni-territorio (più grandi degli attuali, con una popolazione media di 10 mila abitanti e minima di 4 mila) e Città (che coordinano anche i Comuni-territorio del Comprensorio), il secondo dalle Regioni, il terzo dallo Stato.

Alcune province sono oggi un unico Comprensorio, altre lo stanno diventando, alcune non lo saranno mai (es. le Province dell’Aquila e di Chieti) per motivi prettamente orografici. Nulla vieta una sempre maggiore integrazione tra i diversi comprensori ma in un periodo di crisi economica, energetica ed ambientale non è auspicabile un pendolarismo quotidiano tra l’Aquilano e la Marsica o la Valle Peligna, se non per lavori molto specifici.

Unioni di Comuni per gestire i servizi

In Abruzzo 600 mila persone vivono nelle 13 Città con più di 20 mila abitanti mentre 750 mila abitanti possono essere serviti da 75 Comuni-territorio con media di 10 mila abitanti. Chiaramente le zone montane e poco abitate avranno enti con popolazione minore per evitare superfici eccessive, e quindi ingestibili.

Ad esempio la Provincia dell’Aquila potrebbe riorganizzarsi passando dagli attuali 108 Comuni (3 con più di 20 mila abitanti e 105 con media di 1600 abitanti) a 3 Città (totale 120 mila abitanti) e 24 Comuni-territorio (totale 190 mila abitanti) con media di 8 mila abitanti e 200 km^2. La Marsica avrà Comuni-territorio più popolosi, vista la presenza di grandi paesi vicini mentre l’Aquilano, la Valle Peligna e l’Alto Sangro avranno Comuni-territorio con media di 6 mila abitanti.

Tali enti avranno uniformità storica, identitaria ed economica. L’identità dei singoli paesi non verrà cancellata perché i nuovi enti possono scegliere denominazioni geografiche comuni, di cui ogni paese si sente parte (ad esempio nomi di vallate o località storiche). Le proloco dei singoli paesi continueranno ad essere finanziate per organizzare feste ed iniziative per promuovere la conoscenza delle proprie tradizioni. Nel consiglio comunale si può prevedere una ripartizione dei seggi che garantisca l’elezione di rappresentanti di ogni paese, in base al loro peso demografico. I paesi sotto la soglia media di elezione di un rappresentante possono avere un seggio garantito, per evitare che le loro problematiche siano trascurate dall’ente. Inoltre i sindaci di ogni comune-territorio saranno consiglieri nella Città di riferimento, facendo di essa la reale coordinatrice politica del Comprensorio.

Un passaggio a breve termine prevede la creazione di Unioni di Comuni per la gestione dei servizi di base e la soppressione di altri enti analoghi ma tarati per altri obiettivi (ad esempio le Comunità Montane). La nostra Provincia è ormai tra le pochissime in Italia a non aver sperimentato questo strumento, dimostrando che l’arretratezza economica che la attanaglia dipende anche da una eccessiva rigidità dei cittadini, e quindi dei loro rappresentanti, verso il cambiamento e i nuovi strumenti che la società moderna mette a disposizione.

Queste Unioni servono a testare ed affinare le sinergie tra le amministrazioni, che con l’esperienza aumentano l’efficienza nell’erogazione dei servizi. Tali trasformazioni non possono essere imposte dall’alto né possono essere effettuate da un giorno all’altro, ma hanno bisogno di una scadenza certa per evitare continue proroghe. Un anno di tempo può essere sufficiente per creare un dibattito tra i cittadini, evitando scelte frettolose che si sconteranno in futuro. Le Unioni dovranno essere volontarie e libere, fermo restando il loro numero totale, che deriva dall’equilibrio tra popolazione e superficie. Nessun comune verrà obbligato a stare con una Unione piuttosto che con un’altra, ma non può neanche rifiutarsi di scegliere.

Le Unioni servono inoltre a far percepire ai cittadini che il territorio dove vivono è dipendente ed integrato con quello dei Comuni che lo circondano, serve a far riscoprire la storia e le radici comuni di un territorio.

A lungo termine queste Unioni di fatto dovranno diventare ufficiali ed elettive, in modo che siano direttamente controllabili dai cittadini ed essi si responsabilizzino, scegliendo con oculatezza chi li rappresenta. Il controllo diretto dell’operato da parte dell’elettorato evita gli accordi tra sindaci tipici di Comunità Montane ed Enti Parco, che se non vanno in porto aprono la strada al commissariamento dell’ente e alla sua totale inefficienza. Il completamento del processo avverrà con la fusione dei Comuni facenti parte dell’Unione, se essi riterranno che porti ulteriori vantaggi identificarsi come un territorio unitario. Se invece riterranno più importante il nome dei singoli Comuni potranno mantenerlo senza ulteriori spese per i cittadini. In questo caso il sindaco, senza consiglieri, avrà un ruolo di rappresentanza e percepirà solo un rimborso delle spese.

I piccoli Comuni non possono trincerarsi dietro la difesa dell’identità legandola solo al nome del Comune, perché i cittadini, soprattutto giovani, continuano ancora a fuggire in cerca di migliori opportunità. Alcune zone d’Abruzzo hanno visto diminuire la loro popolazione dell’80% nell’ultimo secolo. L’identità e la dignità di un territorio si difendono anche riorganizzando le forze che sono rimaste dopo decenni di spopolamento, in modo da garantire un futuro migliore ai suoi cittadini.  I sindaci svolgono sicuramente una funzione essenziale di trincea rispetto ai problemi che sorgono nei Comuni che amministrano, ma non è possibile scaricare su di loro tutta la responsabilità, né loro possono prenderla se sono ben consapevole di non poter garantire servizi adeguati ai loro concittadini.

Ruolo della Città dell’Aquila

Per coerenza con quanto esposto non si può neanche vietare a paesi popolosi di riacquistare la propria autonomia, persa a seguito di annessioni forzate in momenti storici dove non ci si concedeva il lusso della discussione democratica. Anch’essi però non possono sperare in un semplice ritorno al passato, che non è concesso a nessuno, ma dovrebbero cercare subito nuove sinergie, che crescendo pian piano facciano percepire ai cittadini i vantaggi di una gestione più razionale del territorio e delle risorse. Alcuni esempi nel comune dell’Aquila: Paganica con Camarda ed ex-frazioni; Roio, Pianola, Bagno e Monticchio con Ocre; Sassa e Preturo con Scoppito; Arischia e San Vittorino con Pizzoli, Barete e Cagnano. In futuro queste sinergie potranno essere confermate dal voto popolare con la creazione di 4 Comuni-territorio di circa 10 mila abitanti che ricalcano organizzazioni storiche del territorio aquilano (Comuni soppressi nel 1927, quarti del Comitatus Aquilanus, distretti del Regno di Napoli), ricordando l’unità identitaria presente da secoli tra i paesi citati.

In questo modo la Città dell’Aquila si può concentrare meglio sulle sue specifiche competenze, cioè la gestione dei servizi di base per la sola continuità urbana delimitata a nord da Monte Pettino-San Giacomo, a sud dai fiumi Aterno e Raio, ad ovest dall’aeroporto di Preturo, ad est da Gignano-Sant’Elia (50 mila abitanti); il coordinamento dei  Comuni-territorio che formeranno il Comprensorio Aquilano e l’erogazione ad essi di servizi superiori (istruzione superiore, uffici, servizi alle imprese, ospedale); l’erogazione di servizi specialistici per tutta la Regione in base alle competenze specifiche del suo Comprensorio (ad esempio università, industria elettronica e farmaceutica, turismo invernale ed artistico, commercio e allevamento).

Quindi se in molti casi ha senso accorpare in altri invece si dovrebbe decentrare, avendo però sempre lo stesso metro di giudizio: una gestione economica di servizi all’avanguardia.

Mentre altri territori possono rimandare questa discussione il territorio Aquilano, che deve ricostruirsi e reinventarsi dopo il sisma del 2009, non può più attendere e deve avanzare proposte serie sul suo rilancio. Non può solo aspettare che qualcuno da Roma o da altrove risolva tutti i suoi problemi. Se L’Aquila vuole rimanere Capoluogo di Regione deve meritarselo, elaborando un modello policentrico e paritario che sia attuabile in tutta la Regione, prevedendo la soppressione delle province e l’istituzione di comprensori, coordinati dalle 13 Città, specializzati in diversi settori (istruzione superiore e universitaria; turismo estivo, invernale, gastronomico ed artistico; industria elettronica, farmaceutica, tessile, meccanica, agroalimentare; agricoltura, allevamento e silvicoltura; commercio; servizi alle imprese).

E se davvero fosse una buona idea riorganizzare l’Abruzzo?

Alessandro Panepucci   Associazione Culturale Policentrica – L’Aquila

Lascia una risposta

L'indirizzo email non verrà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *